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為何香港特區23年未能完成23條立法?

2020-05-23 13:05:00 【關閉】 【打印】

  今年是香港回歸祖國23周年,也是《香港特別行政區基本法》生效實施23周年?!断愀厶貏e行政區基本法》第23條規定:“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系?!?/p>

  從《香港特別行政區基本法》第23條規定的內容來看,即全國人大通過基本法授權香港特別行政區可以從香港本地的實際情況出發,根據香港特區的法治實踐現實需要以及立法傳統,根據基本法規定的立法程序自行制定有關維護國家安全的法律,用以懲處叛國、分裂國家、煽動叛亂等七種危害國家安全的行為。就其性質而言,《香港特別行政區基本法》第23條規定是授權性規定,也是一項指令性規定,即要求香港作為根據憲法規定而設立的一個直轄于中央人民政府的特別行政區在高度自治的情況下要履行憲制責任,通過積極作為來制定相關法律維護國家安全。

  然而,在香港特別行政區成立之后,盡管特區政府在2002年至2003年期間根據《香港特別行政區基本法》第23條規定在國家安全立法作出過重大的努力,但是香港特區立法會始終未能在合適的時間抓住歷史機會在國家安全立法這一重要問題上實現重大突破,反而因為種種復雜的原因而讓國家安全立法在香港特區最終變成了一個香港社會各界都極為敏感而令特區政府不愿輕易觸碰又避之不及的“禁忌”。

  2002 年正值香港迎來回歸祖國五周年、香港特區“一國兩制”實踐剛剛展開偉大探索的歷史時刻,當時的香港特區經受住了成立初期的種種挑戰和困難磨練,第二屆特區政府在行政長官董建華先生的帶領下努力實現香港經濟轉型,確保香港經濟的增長和社會的發展。與此同時,特區政府也積極推動《香港特別行政區基本法》第23條立法工作。當年9月24日,經過充分的醞釀和準備,香港特別行政區保安局發表《實施基本法第23條咨詢文件》,展開為期三個月的公眾咨詢,拉開了香港特別行政區制定《國家安全條例》的序幕。按照通常的程序,在12月24日咨詢期結束后,香港特區政府在向立法會提交《國家安全條例草案》審議之前將根據咨詢意見對其中的若干條文進行修訂。

  然而,在香港特別行政區政府就《香港特別行政區基本法》第23條立法展開咨詢期間,香港內部一些持反對立場的政治力量開始積極聯絡美英反華勢力和“臺獨”政治勢力等,策劃發動反對“23 條立法”“去中國化”的活動。美國右翼組織“新美國世紀計劃”發起給白宮寫公開信的活動,要求美國政府干預香港特別行政區“23 條立法”活動。全球多個反華的團體還在2002 年 12 月 4 日在華盛頓成立“全球反對23條立法聯盟”。在臺灣島內,已經卸任的李登輝策劃并邀請香港一些政治人物,參加其任董事長的臺獨團體“群策會”主辦的“—國兩制下的香港”研討會,并公開提出“香港應當爭取為獨立的主權國家,中國與香港是兩個不同的獨立主權國家”。

  2003年2月14日,旨在實施《基本法》第23條的《國家安全(立法條文)條例草案》在香港特區憲報刊登。之后,香港特區政府保安局按照行政會議建議和行政長官指令向立法會提交《國家安全(立法條文)條例草案》進行首讀及二讀。然而,就在《基本法》第23條立法工作進入最后階段的時候,美國國會參眾兩院黨派領袖在2003 年6 月6 日敦促美國政府采取行動阻止香港通過實施《基本法》23條的國家安全立法,還要求美國總統和國務卿與中國領導人舉行會談促使中方撤回立法建議。美國眾議院則違反最基本外交準則通過一項決議案要求香港特區撤回基本法第23條立法草案,公然粗暴干涉屬于中國內政的香港特區內部事務。2003年7月1日,香港反對派與“全球反對23條立法聯盟”遙相呼應、內外聯動,引發了50 萬人參與的“香港七一游行”。

  面對當時的形勢,香港特區政府綜合權衡利弊得失認為23條立法不能延遲,延遲立法只會讓爭拗沒完沒了地延續下去,增加社會不穩定因素,也不利于香港經濟社會發展。2003年7月5日,香港特區行政長官董建華在新聞發布會上就基本法第23條立法問題發表講話,他指出基本法第23條立法亦是關系到國家尊嚴、民族榮辱的大事。維護國家安全,是“一國兩制、港人治港”能夠成功實施的前提,是維系香港與內地良好關系的要素,是香港經濟振興的基本條件和保障香港長遠利益的必要工作。在這樣一個大是大非的原則問題上,特區政府的立場和態度,是十分明確和堅決的。經過將近一年的廣泛討論和咨詢,特區政府充分吸納了市民的各種意見和建議,對國家安全條例草案作了修訂。根據當前社會上對條例的修訂意見,行政會議特別會議決定再一次修訂有關條文,進一步消除部分市民的疑慮。國家安全條例草案將如期在7月9日提交立法會恢復二讀及三讀。他呼吁香港社會盡快完成國家安全條例的立法,在此基礎上集中精力,團結奮進,為經濟恢復共同努力。

  然而,就在香港特區立法會即將就《國家安全(立法條文)條例草案》進行二讀前夕,一向支持法案的自由黨主席田北俊在2003年7月6日突然宣布不支持《國家安全(立法條文)條例草案》二讀,并辭去行政會議成員的職務。特區政府于是連夜召開緊急行政會議進行評估,由于缺乏自由黨在立法會的支持,令港府未有足夠立法會議員的支持而導致條例草案將無法通過,行政長官董建華于7月7日凌晨發表聲明宣布,香港特區政府行政會議特別會議決定將《國家安全(立法條文)條例草案》押后恢復二讀,并在未來一段時間加強向市民解釋修訂案內容。之后,香港特區行政長官董建華先生與9月5日被迫宣布撤回《國家安全條例草案》,承諾重新檢討有關立法工作并向社會各界作充分咨詢,達到共識后再啟動國家安全立法,同時重申在國家安全立法問題上沒有時間表。

  當時,正值香港特別行政區成立之初,香港剛剛從亞洲金融風暴之中走出來卻又面臨SARS危機,香港樓市價格暴跌,經濟面臨嚴重衰退和通縮,百業蕭條,人心惶惶,香港特別行政區社會內部對政府施政的不滿日漸積累。建制派陣營內部的關鍵人物的臨陣倒戈,立法會內部支持23 條立法的票數無法過半,香港特區政府判斷不能在立法會表決過程中得到足夠的支持票而最終決定放棄闖關。至此,香港特區政府過去一年多履行憲制責任推動落實23條的努力付之東流,國家安全立法無果而終。然而此事件并沒有就此結束,而是在香港特區內部引發了一連串嚴重的“憲制危機”。香港特區政府首位女性保安局局長葉劉淑儀在“香港七一游行”之后不久即向行政長官董建華提出辭職申請并獲得批準。在此事暫告一段落之后,香港特別行政區首任行政長官董建華先生以個人健康狀況欠佳為由也向中央政府提交了辭去行政長官職務的報告。2005年3月12日,曾蔭權按照香港基本法的規定以政務司司長身份出任署理香港特區行政長官,并在之后香港特區第二任行政長官補選中當選。

  自此以后,香港特別行政區內部政治生態發生了很大變化,國家安全立法幾乎成為香港特區的一個敏感立法問題和特區政府、香港社會上下的“禁忌”,歷屆特區政府在此問題上都表現出了極克制和審慎。香港特別行政區內部也圍繞 23 條立法的立場形成了反對派與建制派兩大陣營的矛盾斗爭并延續到現在。盡管此后的政府方面也談及23條立法,但是現實卻是維護國家安全的 23 條立法似乎成為香港社會的禁忌,而分裂國家的“港獨”思潮和行動卻在香港社會不斷發酵蔓延、綿延不絕,讓香港特區的“一國兩制”實踐不斷遭遇新的風險和挑戰。

  近些年來,香港特別行政區國家安全風險更是日益凸顯,不論是2014年在香港特區發生的持續79天的非法“占中”事件,還是2016 年農歷春節期間的旺角暴亂,以及2019年因為《逃犯條例》和《刑事互助事宜條例》的修訂引發的香港“修例風波”,都讓香港特區屢屢陷入動輒得咎的管治危機和憲制危機之中。特別是2019年下半年,隨著“修例風波”持續蔓延,暴力活動也不斷升級,香港特別行政區內部極端政治力量和外部政治勢力相互之間深度勾連,內外聯動,頻頻出手,各種危害國家安全的活動愈演愈烈?!案郦殹薄昂诒焙汀皵埑础眲萘τ惺褵o恐,公然鼓吹“港獨”“自決”“公投”等主張,從事破壞國家統一、分裂國家的活動,他們公然侮辱、污損國旗國徽,煽動港人反中反共、圍攻中央駐港機構、歧視和排擠內地在港人員,蓄意破壞香港社會秩序,暴力對抗警方執法,毀損公共設施和財物,癱瘓政府管治和立法會運作。他們利用網絡和各種技術手段策劃實施各種亂港、鬧港、廢港活動,讓香港特區政府管治團隊遭遇嚴重挫敗感,打擊香港特區建制派士氣,把一個繁榮穩定的香港變成了一個以“城市游擊戰”為基本操作的“雇傭作戰戰場”,變成了一個外部敵對勢力和中國持續較量反復博弈的前沿陣地,讓香港特區治理難題演變成為對中國進行外交施壓持續反撲發力的著力點,制造中國外交陷入被動的局面。特別是香港內部激進政治力量還于臺獨勢力之間展開協同配合,形成兩個側翼配合外部敵對勢力和中國正面沖突,這一態勢對國家主權、安全和發展利益構成了嚴重的威脅和挑戰。

  2020年5月22日開幕的十三屆全國人大三次會議,第五項議程是審議全國人大常委會關于提請審議《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》的議案。此舉意味著,中央將轉換思路由全國人大通過相關決定并在國家層面啟動香港特別行政區“國家安全立法”工作,從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制。

  香港特別行政區在過去23年的時間里,因為香港內部各種反中亂港極端政治力量的極力阻撓、干擾和外部政治勢力的強勢介入,香港基本法第23條所規定的特別行政區應該承擔的維護國家安全的憲制責任和立法義務始終未能得到落實,這樣的局面必須得到改變,“一國兩制”實踐中遇到的每一個重大的難題和挑戰到頭來必將以歷史的進步作為補償。中國人民族性格里有含蓄克制、堅韌不拔的一面,同時也有蘊藏著巨大的能量與力量的一面。全國人大通過關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定之后,全國人大常委會將會同有關方面及早制定香港特別行政區維護國家安全的相關法律,積極推動解決香港特別行政區在維護國家安全制度方面存在的突出問題,加強專門機構、執行機制和執法力量建設,確保相關法律在香港特別行政區有效實施。此舉意味著“香港特區23年未能完成23條立法”的情況將徹底得到改變,讓香港成為一座設防的城市,確保香港特區“一國兩制”事業行穩致遠,這是包括香港同胞在內的全體中國人民共同的心愿。

  李曉兵 南開大學法學院副教授、臺港澳法研究中心執行主任

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